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三峡基金与三峡工程

来源:中国经济时报-中国经济新闻网  2020年11月19日 郭振英  
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郭振英

三峡工程,举世瞩目,综合效益巨大,成为我国加快现代化建设的强大动力。2018年4月24日,习近平总书记视察三峡工程时给予高度评价,指出,三峡工程是“国之重器”“是改革开放以来我国发展的重要标志”。这是对三峡工程的定性和结论,完全符合实际。

三峡工程投资规模大,建设工期长。按照国家当时的财力,只靠财政拨款无力支撑。党中央、国务院发挥社会主义制度能够集中力量办大事的优越性,筹措“三峡基金”注入三峡工程,发挥了“种子效应”。三峡工程建设者以三峡基金为基础,又在国内外资本市场筹措大量资金,以“为我中华,志建三峡”伟大爱国主义精神,用心血和汗水,铸就了中华文明史上的丰碑。

一、党中央兴建三峡工程的决策是完全正确的

20世纪初,民主革命先行者孙中山先生提出开发设想,之后,许多仁人志士付出了聪明才智,进行了许多实际工作。由于国民政府腐败,国家积贫积弱,随着国内政治经济形势的变化,1947年,国民政府明令停止三峡工程计划,终成梦想。在新中国,共产党把梦想变成了现实。三峡工程从解放初开始筹划到建成长达60年,历届中央领导人呕心沥血,谋划全局。

在解放之初,党中央就提出了研究三峡工程问题。1949年,长江流域相继解放,而当年夏季就发生了大洪水,引起中央高度重视。1950年1月,中央决定在武汉成立“长江水利委员会”,主要任务是研究编制三峡工程和长江流域治理规划。1956年,毛泽东同志在他的著名诗篇《水调歌头·游泳》中,描绘了“更立西江石壁,截断巫山云雨,高峡出平湖”的宏伟蓝图。1958年1月,中央南宁工作会议,其中一个议题是三峡工程建设问题,重点之一是投资问题,因为这关系到三峡工程的决策。同年3月,中央成都会议,根据周恩来同志的报告,作出了《中共中央关于三峡水利枢纽和长江流域规划的意见》。从此,三峡工程建设纳入中央工作议事日程,开始了有计划、有步骤的勘探、规划、设计等各方面工作。由于国力、技术等各方面的条件不成熟,三峡工程未能开工建设。

改革开放以后,国力逐步增强,国内国际形势稳定,具备了建设三峡工程的条件。邓小平同志审时度势,总揽全局,积极推动决策。他亲自去三峡坝址考察,多次与国家领导人和专家研究、座谈,统一了全党的思想,加快了决策进程。

在三峡工程立项和建设时期,江泽民、李鹏、胡锦涛同志一如既往,高度重视,多次作出指示和批示。1989年7月,江泽民同志赴湖北视察后不久,就开始了“三峡工程立项”程序推进工作,经过国务院常务会议同意,中央政治局批准,到1992年3月20日,七届全国人大五次会议通过“关于兴建三峡工程的决议”,立项程序全部走完。

万事俱备,只欠东风。国务院一声令下,第二年即1993年,开始施工准备,1994年正式开工,2009年如期竣工,工期17年。给全国人民交上了一份完美的答卷。

二、三峡基金是全国人民对工程建设的有力支援

三峡基金是国家专门为三峡工程设立的基金,用全国的力量支持了工程建设。对于法人业主来说是有偿使用,要按国家出资比例上交资本收益。

(一)三峡基金提供了最稳定最可靠的资金来源

从1992年起,国家开始征收三峡基金,截至2009年共18年,根据国家审计署审计报告,三峡工程累计使用1615.87亿元。其来源由五部分组成:一是电费加价,是国家专门为三峡工程筹资新增加的收入项目,征收范围是除西藏自治区、贫困地区排灌用电以外的全部用户,即城乡居民用电和一、二、三产业用电,在三峡基金中是大头,占80%多;但是居民用电加价在整个电费加价当中是小头,占11%左右。其他四项是:葛洲坝电厂增值税退税、葛洲坝电厂利润、长江电力公司所得税退税和股份分红、三峡电站所得税退税。这本来就是国家的财政收入,只是改变用途,专项用于三峡工程。三峡基金成为重要的资金来源,保障了三峡工程建设顺利进行。

除了三峡基金以外,全国人民对三峡工程的支援还有另外一条渠道,这就是“对口支援”。1992年国务院发出《关于开展对三峡工程库区移民工作对口支援的通知》,要求国家有关部门、地方政府、有能力的企业,都要与库区各区县“结对”帮扶,原则是“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”,有力地促进了移民搬迁安置。17年建设期,有51个部门和单位,21个省区市、10个大中城市,参加了对口支援工作。共支援资金累计694.63亿元,其中,无偿援助项目36.64亿元,经济合作项目657.99亿元。

(二)三峡基金为融资打下了坚实基础

三峡基金由于是国家投资,提高了三峡工程公信度,为在国内外资本市场融资创造了条件,使三峡工程成为投资者的优选项目。三峡基金不能满足工程建设投资的需求,算总账,资金缺口604.31亿元,需要业主在资本市场筹措。三峡基金和融资共同构成了三峡工程建设的资金供给。为此,在开工初期的1994年,三峡总公司就组织相关方面的专家,研究制定了总体融资规划和融资方案,确立了分阶段、市场化、多元化融资战略。一期工程以三峡基金和政策性银行贷款为主;二期工程加大市场融资的份额,成功发行多期企业债券;三期工程阶段,创建“长江电力股份公司”,上市融资。这样的融资战略,筹措了足够的工程建设资金,取得了巨大成功。不仅保障了工程建设需求,而且控制了融资风险,降低了融资成本。具体情况如下。

一是争取国家政策性贷款。三峡工程的性质,完全符合“国家开发银行”政策性贷款原则。在工程开工之初,“国家开发银行”就承诺贷款300亿元,期限15年,从1994年—2003年。每年可提款30亿元,覆盖了一期工程和二期工程。不仅利率低,还传递出三峡工程是“强烈看好”项目的积极信号。

二是竞争性引入国内商业银行贷款。三峡总公司除了与国有商业银行中国工商银行、中国银行、建设银行等建立信贷业务之外,还与民生银行、招商银行等股份制银行,建立了合作关系。其目的就是引入竞争机制,降低融资成本,使三峡总公司变被动为主动。多年来,三峡总公司一直享受银行贷款的最低利率,即同期基准利率下浮10%。

三是使用条件优惠的国际资本。三峡工程在水力发电机组等设备外采过程中,不仅获得先进技术,还获得了条件优惠的国际信贷资金。其主要形式是与设备采购配套的出口信贷以及少量商业银行贷款。

四是创造性地发行企业债务融资。从三峡工程二期建设开始,三峡工程风险大为降低,投资者信心增强。三峡总公司抓住有利时机,把发行多种形式的债券作为重要筹资手段。债券与银行贷款相比,更加市场化,期限安排更好地与资金需求时段相匹配,融资成本相对较低。1.发行三峡企业债。从1997年开始,截至2011年,三峡总公司共发行各类融资债券11期,总金额345亿元。平均比同期银行贷款利率低1.2—1.5个百分点。2.发行“长江电力”公司债。共发两期,2007年发行41亿元,2009年发行35亿元。3.发行短期融资债券。从2006年到2011年,“长江电力”先后发行15期,总额470亿元。无担保,期限是一年及一年以下。

五是股权融资。2003年10月28日,长江电力获准首次公开发行A股,募集资金总额100.018亿元。而后还多次“配股”“扩股”。

三峡工程17年建设期,实际发生利息费用189.33亿元,比1994年方案的预测数389.12亿元节省199.79亿元。

(三)三峡基金为国家提供了丰厚的资本收益

我国基本建设投资,经历了漫长的改革过程:计划经济时期,国家重大项目建设全部是财政拨款,投资无法收回;改革开放以后实行“拨改贷”,项目建设全部靠银行贷款,工程项目没有资本金。天津大无缝钢管厂是先行者,尽管企业生产管理很好,但利息负担过重,经营难以为继。国家总结实践中的经验教训,决定改革创新投资体制,对重大工程建设项目实行“资本金制度”。这种制度,既不同于计划经济时期国家财政拨款,也不同于改革开放以后“拨改贷”。对项目法人来说,是非债务性资金,不承担利息,也不需要偿还本金。对国家(投资人)来说,可按其出资比例享有对项目资产的所有者权益。从2007年起,三峡工程开始上交国有资本收益,到2019年达650.99亿元。

三峡工程建设是在我国由计划经济向社会主义市场经济过渡时期进行的,除上面提到的“投资体制”改革之外,还进行了一系列的体制机制创新。1993年1月,中央决定成立“三峡工程建设委员会”,和“中国长江三峡工程开发总公司”,前者是“三峡工程高层次的决策机构”;后者是“自负盈亏,自主经营的经济实体,是三峡工程项目的法人业主,全面负责三峡工程建设和经营”。国家对三峡工程还试行以“业主法人负责制”为中心,招标投标制、建设监理制、合同管理制“四位一体”的管理体制。这些改革措施,既理顺了国家、企业、市场三者之间的关系,促进了三峡工程投资、质量、进度三大目标的协调发展,也使三峡总公司成为我国现代企业制度的雏形,并逐步在全国推开。可以说,改革开放推动了三峡工程建设,三峡工程建设又成为改革开放的试验场。

三、三峡基金形成的发电资产出让上市对国家是有益的

按照我国基本建设制度,国家投资未完工程是不能出让上市的。三峡总公司把工程组成各板块分解,单独处置,改革创新了基建体制,解决了发展中的难题。

事实经过是这样的:经国家批准,三峡工程二期完成(开始蓄水、发电、通航)前夕,三期工程即将施工之际,2002年11月4日,三峡总公司就以全资子公司“葛洲坝发电厂”为基础,联合其他几家中央企业,成立了“中国长江电力股份有限公司”。随之,开始收购三峡发电机组并上市。从2003年开始,分期分批,32台机组全部出让。价格总额1583.47亿元,为成本的2.47倍。

这里涉及的问题是,发电机组资产性质发生了变化,“全民资产变成了股东资产”,这对国家是有益还是无益呢?应当怎么看?

国家授权三峡总公司是自负盈亏、自主经营的独立经济实体。无论它在资本市场借贷来的钱,还是国家投入的三峡基金,对企业“经营”来说,两者都是一样的,没有区别。既然如此,它的发电资产出让上市,属于国有企业资本运营的改革创新。至于“国有资产变成股东资产”,国有企业上市都是如此,部分产权必然会改变性质。这既有利于国有企业的进一步发展,也是回报社会的一种方式。三峡发电资产出让上市解决了如下难题。

一是资金问题。在这个时间节点,三峡工程除建设三期外,还将滚动开发长江上游金沙江向家坝、溪洛渡、白鹤滩和乌东德四座大型水电站项目。这四座电站装机总容量和发电量相当于两个三峡电站,投资数千亿元。随着投融资体制改革的深化,国家不可能再注入资本金,只能依靠自身力量建立滚动发展机制。出让发电资产是最好的选择。它资产盘子大、价值高,拿着金碗讨饭吃,就不如把它转换为现金流;如果不出让,依靠发电筹措资金,时间会拖得很长,不能满足三峡工程进一步发展对资金的需求。当时上网电价是每千瓦时0.25元,年发电近1000亿千瓦时,折算毛收入250亿元。如扣除成本,所剩资金与后期建设需要数千亿元投资,相差甚远。

二是同业竞争问题。2003年,三峡工程开始蓄水、发电、通航,转入既建设又运营阶段。2002年3月,国务院正式批准《电力体制改革方案》,实行“厂网分离,竞价上网”,建立电力市场竞争机制。三峡发电厂与子公司葛洲坝电厂,势必形成竞争局面,这对双方都是不利的。

三是运行体制问题。三峡工程社会性功能防洪、航运等,与经营性功能发电之间,客观上存在着一定的矛盾。比如,每年的汛前提前几天或错后几天放水,枯水期对下游补水,船闸过船多少,都对发电有所影响。这就需要建立新的管理运行体制机制。出让三峡发电资产,三峡总公司只直接管理留存的公益性资产,对于枢纽工程科学运行、安全运行、有效运行有着重要意义。

还应当指出的是,三峡发电机组出让,并没有改变控制权。“长江电力”从2003年成立到现在,三峡总公司始终处于绝对控股地位,成立初期三峡总公司占股比例80%左右,近年占股比例60%以上,始终掌握着“长江电力”的管理、运营权。换句话说,这次交易,改变的是三峡发电机组的运行体制,三峡总公司由直接掌控,转变为通过长江电力子公司间接掌控,实质并没有改变。这对母子公司双方都是有利的。长江电力装机容量增大,实力进一步增强;三峡总公司实现了实物资产与现金资产的快速转换,获得了三峡工程后期建设和金沙江流域滚动开发资金,建立了新的运行体制机制,走活了“建设三峡,开发长江”这盘大棋。各得其所,两全其美。

三峡总公司是三峡工程资产的所有者,2009年更名为“中国长江三峡集团公司”,2017年更名为“中国长江三峡集团有限公司”。现已经成为全国最大的清洁能源集团。2019年,发电装机1.32亿千瓦,总资产8100亿元,在同行业中央企业中名列前茅。

四、三峡工程是民生工程,全国人民都是受益者

党中央兴建三峡工程的根本出发点是防洪,是着眼治理长江水患,解决民生问题。从汉朝初年公元前185年到20世纪90年代初三峡工程动工修建,两千多年间,长江流域共发生大洪水214次,平均每十年一次,每一次大洪水都给中华民族带来了深重灾难。其中,1949年夏季长江大洪水,自云贵川至苏赣皖,沿江十余省市均遭受不同程度的洪涝灾害。仅湖北省就涉及17个县,受灾农田2119万亩,受灾人口250万;江苏省受灾农田8819万亩,受灾人口266万。1954年长江大洪水,尽管百万军民奋战百天,损失仍然严重。受灾农田4755万亩,受灾人口1888万。武昌、汉口被洪水围困百日之久,京广铁路一百天不能正常通车。长江水灾成为中华民族的心腹大患。

三峡工程除防洪以外,还衍生了其他很多功能,是一个多功能、多目标、多需求的综合性特大型水利水电枢纽工程,成为治理和保护长江的关键性骨干工程。三峡工程从二期完成算起,到现在已安全运行18年,创造了巨大的经济和社会效益。对我们每个人来说,有的是直接受益者,有的是间接受益者。

(一)提高了库区移民生活水平

建一座工程,富一方百姓,是党中央的总体要求和政策取向。三峡水库淹没陆域涉及湖北省、重庆市共20个区县,中央实施开发性移民方针,出台多项政策,实现了“搬得出、稳得住、逐步能致富”的目标。1.搬迁安置129.64万城乡移民,其中,农村移民55.07万(外迁安置19.62万),城(集)镇移民74.57万。2.完建各类房屋5054.76万平方米。3.迁建地级城市2个、县城11个、集镇116个。4.迁建工矿企业1632个。5.保护和挖掘文物项目1087处。6.新建一批公路、港口码头、输变电、邮电通信、广播电视等基础设施项目。

三峡工程建成前后17年对比,三峡库区经济快速、稳步发展。国民生产总值增长13.5倍,人均增长近10倍;城镇居民人均收入增长6倍多,农村人均收入增长7.26倍;库区基础设施和公共服务设施建设实现了跨越式发展,城乡面貌焕然一新。库区总体和谐稳定,成为人与自然和谐共处的新库区。事实已经证明,由于三峡工程建设,使比较贫困的库区正在转变为比较富裕的库区,同全国人民一道迈入小康社会指日可待。

(二)促进了长江经济带的发展

三峡工程集多功能于一身,把“洪水”变成“资源”,防洪、发电、航运、水资源配置以及生态环保等功能,正在全面发挥,产生了经济、社会等巨大综合效益。

一是防洪。到2019年,累计防洪53次,拦蓄洪水1533多亿立方米,长江干流堤防未发生重大险情,确保了中下游人民生命财产安全,为长江经济带建设创造了前提条件。

二是发电。三峡电站装机2250万千瓦,占全国装机的2.57%(2009年),年发电量近1000亿千瓦时,相当于建设一个年产4000多万吨原煤的巨大煤矿,或年产2100多万吨原油的油田,而且是清洁能源,还不用担心长江水会枯竭。按每千瓦时创造GDP10元估算,可为国家创造GDP1万亿元左右。我国与世界电价水平相比,处于中等偏下水平,就有三峡工程的贡献。比如,与美国相比,2019年,美国全社会平均电价每千瓦时0.69666元人民币,而我国是0.60665元;美国居民用电每千瓦时0.91元人民币,而我国是0.51元。尽管这里没有考虑两国的物价水平和居民收入水平,但这从一个侧面反映了两国的现实。

三是航运。三峡工程的兴建,使长江航道整体上大为改善,尤其是川江航道,消除了暗礁险滩;船舶、港口也实现了大型化、标准化的跨越。货运量大幅增加,运输成本大幅下降。三峡船闸年最大货运量已经超过1.4亿吨,是建坝前该河段货运量的7倍,单位运输成本下降1/3。

四是水资源配置。三峡水库是我国最大的淡水资源库,在枯水期给中下游供水,以解决中下游生产、生活用水困难,工程建设前后对比,水流量几乎增加了一倍。同时,也为南水北调东线、中线正常运行创造了有利条件。东线一期工程2013年11月15日正式通水,中线一期工程2014年12月12日正式通水。截至2020年6月3日,中线一期工程已经安全输水2000天,累计向北输水300亿立方米,沿线6000万人口受益。其中,北京中心城区供水安全系数由1提升至1.2,河北省全省地下水水位由治理前的每年上升0.48米,增加到0.74米。

五是生态环保。除防洪减少生态破坏和发电减少废气排放之外,还有生态调水,作用显著。当遇到中下游河段重大水污染事件,长江口咸潮入侵,重大海损事件(船舶搁浅、沉船等),四大家鱼产籽期,多次进行应急生态调水。从2011年至2018年,共实行11次生态调度,适时供水、解决急需。三峡工程使长江生态进一步优化。

(三)实现了我国水利水电技术的跨越式发展

三峡工程是当代世界最伟大的工程科技成就之一,使我国水利水电技术跨越了30年。一是创造了112项世界之最,比如,大坝建设、双线5级船闸,垂直升船机、特高压输变电等。二是掌握了70万千瓦巨型水轮发电机组核心技术,并在此基础上研发出100万千瓦机组,已在金沙江白鹤滩水电站安装,全世界绝无仅有。三是获得国家授权发明专利934项、国家科学技术进步特等奖1项、国际工程技术大奖2项。我国水利水电技术走在了世界前列,成为中国的一张新名片。

(四)加快了相关领域基础设施建设

三峡工程科技创新成果,对我国经济社会产生了深远影响,关键技术已广泛推广应用,惠及民生。涉及的建设项目主要有:大中型水电站、高铁、地铁、港口、公路以及北京2008年奥运场馆、港珠澳大桥、大兴国际机场等诸多建设领域。

三峡工程建设的成功,触动了以美国为首的西方反动势力的神经,他们千方百计抹黑三峡工程,编造谎言、蛊惑人心,挑拨离间、制造矛盾。这是他们遏制中国发展战略的组成部分。今年2月,三峡工程获得全国科学技术进步奖特等奖,这是全国人民对三峡工程的肯定,是对全体建设者的鼓舞。

(作者郭振英,河北省博野县人。南开大学经济系毕业。长期从事经济理论和政策研究,教授、研究员。现为《三峡工程史料选编》评委会副主任,兼专家评委。)

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